Ángel Menéndez, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid y uno de los juristas que participó en la redacción de la Ley de Costas de 1988, analiza los retos de la protección del litoral y la ordenación del territorio en Canarias.
Casi 40 años después de la aprobación de aquella norma estatal, el debate sobre cómo gestionar la costa y preservar sus valores naturales continúa vigente, especialmente en territorios insulares como el Archipiélago.
La reflexión sobre el futuro del litoral cobra especial relevancia en las islas, donde la presión urbanística, la fragilidad de los ecosistemas y la limitada disponibilidad de suelo plantean importantes desafíos. En este contexto, Canarias presentó este viernes su ley autonómica de costas, un paso que abre una nueva etapa en la gestión y protección de su litoral.
Capacidad de acogida
Menéndez participó este jueves en el I Congreso de Costas de Canarias, celebrado para abordar los principales desafíos de la gestión costera, con la ponencia magistral El futuro de la ordenación del litoral en España.
En esta entrevista, el jurista repasa la evolución de la sensibilidad hacia la protección de la costa, analiza el papel de las administraciones públicas y reflexiona sobre la capacidad de acogida de las islas y la necesidad de compatibilizar la ordenación territorial con la conservación de un patrimonio natural único y especialmente vulnerable.
[Pregunta] La ordenación del litoral y las competencias sobre costas son cuestiones que a veces resultan difíciles de entender para la ciudadanía, pese a su importancia. ¿Qué abordará en el I Congreso de Costas de Canarias y qué implicaciones tiene ese contenido para la población?
[Respuesta] Voy a hablar de la competencia sobre ordenación del litoral. Es un planteamiento jurídico, aunque, para hacerlo más ameno, voy a explicar también lo que hay detrás, el trasfondo.
La costa es un espacio muy apetecido, cada vez hay más gente que vive en ella. La legislación contribuye a ese bienestar de los ciudadanos.
¿Qué aporta la legislación para garantizar ese bienestar de la gente?
En primer lugar, algo muy importante: la declaración de que el espacio costero —las playas, la zona marítimo-terrestre y los acantilados— son bienes de dominio público, destinados, en términos generales, al uso público, libre y gratuito. Eso no ocurre en todos los países; me atrevería a decir que es bastante excepcional. En muchos países, incluso de nuestro entorno, las playas son de uso privado: necesitas un título administrativo para pasar o pagar.
En España, el destino normal es el uso público, libre y gratuito. ¿Qué quiere decir eso? Que el legislador ha primado el disfrute libre y gratuito por todos frente a cualquier otra utilización.
¿Cabría la posibilidad de que en España, y concretamente en Canarias, se abriera la puerta a las playas privadas, como ocurre en otros destinos turísticos?
Habría que cambiar la Constitución, porque establece que las playas, la zona marítimo-terrestre, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental son bienes de dominio público estatal. Es el único dominio público que tiene esa declaración constitucional.
Puede haber situaciones en las que, aunque la ley diga que un espacio es de dominio público, las playas estén prácticamente privatizadas. Recuerdo que, en la época en que se aprobó la ley de 1988, había hoteles pegados a la playa que se anunciaban con playas privadas. La única manera de acceder era atravesando el vestíbulo del hotel o por el mar, algo que tampoco estaba al alcance de todos.
La Ley de Costas también limita las construcciones que pueden levantarse en estos espacios. ¿Qué cambió con la norma de 1988?
Al servicio del objetivo de garantizar el uso público, libre y gratuito del dominio público marítimo-terrestre, la ley establece que, para ocupaciones más intensas, con obras permanentes, las instalaciones o actividades tienen que estar vinculadas al mar o, como dice la ley, no pueden tener otra ubicación.
Antes de la ley de 1988, si obtenías una concesión, podías hacerte una casa o un chalet en una playa, en la zona marítimo-terrestre. Ahora eso no es posible, porque el uso residencial no está vinculado al mar.
En Canarias, uno de los casos más conocidos es el del hotel Riu Tres Islas, en Fuerteventura. El colectivo Ecologistas Turcón ha pedido incluso su derrumbe cuando acabe la concesión. Más allá de este caso particular, ¿cree que hubo un tiempo en este país, en zonas como las Islas, donde el sector turístico construía sin ton ni son?
Esos edificios deberían quedar fuera de ordenación, puesto que la ley prohíbe el uso residencial en el dominio público. Después, cuando se acabe la concesión, deberían ser demolidos, porque el derecho otorgado se ha extinguido.
En 2013 hubo una reforma legal muy importante que permitió prorrogar esas concesiones hasta 75 años. Por tanto, estos hoteles pueden obtener la prórroga, aunque hay que estudiar cada caso. Si existen otros incumplimientos, puede que no proceda concederla y que, por el contrario, se declare la caducidad de la concesión antes de que venza el plazo.
Entonces, si no le he entendido mal, hoteles como el Riu Tres Islas, una vez se les acabe la concesión, deberían ser demolidos.
Sí, deberían ser demolidos. Esa es la situación según la ley. Otra cosa es que se demuelan o no. Habrás conocido el caso del hotel El Algarrobico, en Almería, que se construyó con licencia municipal, posteriormente declarada nula, y cuya demolición se ha decretado. Sin embargo, llevamos más de 20 años y no se ha llevado a cabo.
Una cosa es lo que dice la ley y otra que se cumpla. Eso depende de la voluntad de las administraciones y también de la presión de los jueces para que se ejecuten las sentencias. Es un problema general, no solo de costas, sino también de urbanismo: hay sentencias firmes y claras que no se ejecutan porque son problemáticas.
Otro debate que marcó Canarias fue el de las viviendas afectadas por la Ley de Costas de 1988, como ocurrió en el barrio de Cho Vito, en Tenerife, que acabó demolido. Ahora que ha pasado el tiempo y se puede analizar con perspectiva, ¿cómo lo ve? ¿Tenían parte de razón quienes defendían sus casas en las Islas o no se podía hacer nada?
No conozco bien el caso concreto de Cho Vito y, por tanto, no puedo pronunciarme con precisión. Pero sí puedo explicar cuál es el régimen de la ley para ese tipo de situaciones. Si una vivienda está en el dominio público y se construyó sin concesión, se puede legalizar solicitando una por un plazo de 30 años, a cuyo vencimiento hay que demoler. En cambio, si está fuera del dominio público, en la zona de servidumbre de protección, estamos ante un terreno privado.
¿Qué ocurre con las viviendas situadas en esa zona de servidumbre de protección?
Hay que distinguir también si se construyeron con licencia o sin ella. Si se levantaron sin licencia, se puede solicitar su legalización. Si cuentan con licencia, el problema es que la ley prohíbe los usos residenciales en esa zona. La vivienda queda fuera de ordenación, pero no se demuele cualquiera que sea el tiempo transcurrido.
El propietario puede hacer las obras de conservación necesarias para mantener las condiciones de higiene y salubridad imprescindibles para que la vivienda sea habitable. Lo que no puede es aumentar el volumen, construir una planta más o derribar la casa para levantarla de nuevo.
Canarias ha reclamado durante años competencias para gestionar su litoral y ahora prepara una ley autonómica de costas. ¿Por qué es importante que una comunidad autónoma pueda gestionar estos espacios?
Ese es el núcleo de mi ponencia. La Ley de Costas de 1988 atribuía, en general, las competencias de gestión del dominio público a la Administración General del Estado, mientras que los estatutos de autonomía atribuían a las comunidades autónomas la competencia de ordenación del territorio. Algunos añadían también el litoral.
El Tribunal Constitucional estableció que esa competencia incluye la ordenación de la parte del territorio que llamamos litoral, es decir, el territorio costero. En virtud de ella, las comunidades autónomas pueden aprobar planes de ordenación del litoral con los efectos propios de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
¿Hay letra pequeña?
Eso sí, la ordenación del territorio no incluye el mar: el Tribunal Constitucional ha mantenido una doctrina, heredada del Supremo, sobre que el mar no es territorio. No hay un mar autonómico. Esa era la situación.
¿Cómo y cuándo cambió todo?
El Estatuto catalán atribuyó a la comunidad autónoma la ordenación del litoral y especificó que incluía, entre otras cuestiones, el otorgamiento de concesiones y autorizaciones. Hasta entonces, las otorgaba la Administración General del Estado, según la Ley de Costas de 1988.
El cambio amplió muchísimo las competencias autonómicas: las comunidades no solo podían ordenar el litoral mediante planes, sino también otorgar concesiones y autorizaciones. Aunque las más importantes necesitan un informe favorable de la Administración del Estado para garantizar la protección del dominio público.
¿Fue el Estatuto catalán el que abrió la puerta a que otras comunidades costeras, como Canarias, asumieran esas competencias?
Fue la clave para cambiar de criterio. Y su respaldo por parte del Tribunal Constitucional, que no era evidente. Consideró que el otorgamiento de los títulos de ocupación estaba implícito en la competencia de ordenación del territorio desde el principio. En mi opinión, eso no era verdad, pero no voy a entrar en eso.
El resto es historia.
A partir de ahí, otras comunidades costeras pudieron apoyarse en esa jurisprudencia. Galicia aprobó una ley en 2023 y el Tribunal Constitucional volvió a respaldar este criterio en otra sentencia de 2024. Así se unificó la competencia en las comunidades. En el caso de Canarias, la asunción de estas funciones se concreta con la aprobación del real decreto de traspaso de servicios. En él se incluye el otorgamiento de las concesiones y autorizaciones.
Canarias va a presentar mañana [este viernes para el lector] su propia ley autonómica de costas. Aunque todavía no se conoce el borrador, ¿qué debería tener en cuenta la comunidad autónoma al regular su litoral?
No he visto la ley, no sé por dónde va. Pero si me preguntas mi opinión, Canarias tiene competencia para dictar esa ley. Debería mantener el principio de vinculación al mar para permitir autorizaciones que vayan más allá del uso público. Me parece que ese fue un avance muy importante de la Ley de Costas.
También debería mantener inalterada la zona de servidumbre de protección, que ha cumplido una función estupenda. Si te fijas, las urbanizaciones anteriores a 1988 están pegadas al mar, en primera línea. En las posteriores, las edificaciones ya no están junto a la playa, sino que hay una zona de 100 metros donde pueden situarse piscinas, jardines e instalaciones deportivas descubiertas. Eso reduce muchísimo la presión urbanística sobre el litoral.
¿Por qué sería una buena noticia para los ciudadanos que Canarias disponga de su propia ley de costas?
Si esa ley, de la que no he leído el borrador, refuerza el uso público, mantiene el principio de vinculación al mar para los usos admisibles más intensos y establece un régimen de protección más estricto que el general de la Ley de Costas, sería positivo. En Canarias el litoral es muy importante, más que en otras comunidades, porque esta es una comunidad marítima por excelencia. Es un archipiélago: el principal protagonista del territorio canario es el mar.
¿Qué consecuencias podría tener una protección insuficiente del litoral canario? No me refiero a que Canarias no vaya a cumplir con la ley, sino a la clave para que nada se desmadre.
Se producirían hechos consumados que luego serían difícilmente reversibles. Las consecuencias serían situaciones que impedirían o limitarían mucho el uso y disfrute de esos espacios por los ciudadanos.
Imagina que se autorizara la construcción de un hotel hasta la playa, sin paseo marítimo, con la tapia del establecimiento y unas escaleras que bajaran directamente a la arena. La ley establece una servidumbre de tránsito de seis metros de anchura, pero ¿cómo la implantas si hay un hotel en terreno privado que tienes que expropiar?
¿Cuál sería el resultado?
El resultado sería que no se pudiera acceder a ese tramo de playa. También, si no se cuida el saneamiento, podría haber vertidos que contaminaran la arena y convirtieran el baño en una actividad insalubre. Como sucede con cualquier deterioro ambiental, las consecuencias son muy difíciles de afrontar.
Canarias se enfrenta, además, a la subida del nivel del mar y a una elevada presión turística. ¿Cuáles son los principales retos del archipiélago en materia de protección del litoral?
Está el cambio climático y la subida del nivel del mar, que no va a ser igual en todas partes. Es una razón más para contener la presión urbanística. No edifiques al lado del mar porque, a lo mejor, el agua se lleva la construcción o la inunda. Entonces me pedirás que haga una obra para defender tu propiedad y no lo vamos a hacer con el dinero de todos.
Por otro lado, en cuanto al turismo, no entiendo muy bien las manifestaciones en contra de esta actividad, porque es muy importante para España. No hay que obsesionarse con llegar a 150 millones de turistas, como dicen algunos; ya estamos cerca de los 100 millones y está bien. Lo que hay que hacer es controlar y regular el turismo, evitando sus efectos indeseables, por ejemplo, en cuanto a la carestía de la vivienda.
¿Cómo se puede compatibilizar la actividad turística con el derecho de los residentes a vivir en Canarias?
Hay que procurar que el auge del turismo no suponga para los residentes un aumento del coste de la vivienda, en propiedad o en alquiler, que lo haga inasumible, porque al final la gente se acabará yendo. Tampoco tiene ningún sentido que Canarias se convierta en un parque temático donde vienen los turistas, pero los residentes se marchan porque la vida no es agradable.
Hay que controlar y regular, tener sensibilidad para separar las demandas de unos y de otros, Que no haya turismo sería un empobrecimiento, no solamente para Canarias, sino para el conjunto de España.
¿Cuál debe ser la reflexión?
Durante muchos años nos hemos beneficiado de la inseguridad en otras zonas, como Oriente Medio o Turquía, y de conflictos como la guerra de la antigua Yugoslavia, que llevaron a muchos visitantes a España y, preferentemente, a las islas. No se puede tirar por la borda eso. Te debes plantear: ¿cuál es la capacidad de acogida del Archipiélago?
Sobre todo teniendo en cuenta que una parte importante de su territorio está protegido y que los espacios habitables son limitados.
Hubo un hito importante a mediados o finales de los años 80, cuando el Gobierno de Canarias aprobó una ley para regular los planes insulares. En aquella época, la suma de los planes generales de los municipios de Lanzarote preveía, si no recuerdo mal, medio millón de nuevas plazas alojativas. Eso habría supuesto añadir medio millón de personas a la isla, poniendo en riesgo un territorio cuyo principal valor es precisamente su riqueza natural.
Por eso se creó la figura del plan insular, y creo que Lanzarote fue la primera isla en contar con uno para ordenar el conjunto de su territorio. Estos planes no deben ser corsés rígidos, sino que tienen que contar con la flexibilidad suficiente para adaptarse a la realidad. Su principal ventaja es que permiten definir un modelo territorial y responder a una pregunta fundamental: ¿qué queremos hacer con nuestro territorio?
Han pasado casi 40 años desde la aprobación de la Ley de Costas de 1988, en cuya redacción usted participó. ¿Ha percibido una mayor sensibilización de comunidades autónomas como Canarias hacia la protección del litoral durante estas décadas?
Afortunadamente, sí. Si la Ley de Costas de 1988 fue fundamentalmente estatalista en cuanto a las competencias, fue porque existía una desconfianza hacia las comunidades autónomas, que acababan de constituirse, y todavía mayor hacia los ayuntamientos.
Durante la tramitación de la ley, algunos ayuntamientos empezaron a aprobar a toda prisa planes parciales para permitir la urbanización de todo su litoral. Era una actuación absolutamente torticera y fraudulenta. Las comunidades autónomas, por su parte, consideraban que la ley era una competencia del Estado y que no les afectaba directamente.
Pero, como comentábamos, los tiempos han cambiado.
Han pasado casi 40 años y creo que la sensibilidad ha cambiado. En ese sentido, la Ley de Costas también ha tenido un efecto beneficioso, porque ha contribuido a concienciar a las comunidades autónomas de que no basta con proteger lo que tenemos, sino que también hay que recuperar lo que está deteriorado y ha perdido calidad.
El litoral es un patrimonio único y, además, muy frágil. Por eso, considero que el cambio en el modelo de gestión, que pasa de la Administración del Estado a las comunidades autónomas, llega en un momento oportuno.
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